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Comunicado de ProCienciaMx sobre el anteproyecto de Ley General de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación propuesto por el CONACYT

El 14 de diciembre del presente año, en el curso de una reunión del Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación, la Dra. Elena Álvarez-Buylla, directora del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), entregó al jefe del Ejecutivo —quien preside dicho Consejo— un anteproyecto de Ley General de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación (ALGHCTI) para su aprobación y envío al Congreso. Asimismo, hizo una invitación a conocer y debatir el contenido del anteproyecto.

En ProCienciaMx nos congratulamos de que haya finalmente un anteproyecto de ley que sea sometido a discusión y, con base tanto en las observaciones que hemos hecho llegar en distintos momentos al CONACYT, como en el Proyecto de Ley General que hemos elaborado y que presentamos a la opinión pública el 9 de noviembre de 2020, formulamos a continuación algunas reflexiones y propuestas cuya intención es contribuir con una reflexión participativa sobre el anteproyecto entregado por CONACYT y abrir la discusión propositiva sobre el mismo.

I. El Anteproyecto contiene una propuesta de ley que confunde sus atribuciones y supedita la libertad de investigación a una Agenda y a un “Consejo de Estado” que determinarán prioridades y financiarán selectivamente.

Desde su Artículo 1º, el anteproyecto de ley se propone la reglamentación de las humanidades, la ciencia, la tecnología y la innovación en el país, lo cual contradice el inciso V del artículo 3° de la Constitución el cual dice que: “Toda persona tiene derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica”; es decir, establece el derecho a gozar de los resultados de su desarrollo. También señala que: “El Estado apoyará la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica, y garantizará el acceso abierto a la información que derive de ella, para lo cual deberá proveer recursos y estímulos suficientes, conforme a las bases de coordinación, vinculación y participación que establezcan las leyes en la materia; además alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura…”.

Hay pues, una confusión en la materia de la ley que no son las humanidades, las ciencias, las tecnologías y la innovación (Art 2, inciso II), palabras que designan procesos, actividades y prácticas de muy diversa índole y con distintas vertientes, muchas de las cuales no pueden ser materia de la política de Estado ni de la normatividad jurídica. La ley debe tener como materia las actividades de investigación científica, en las que quedan incluidas las ciencias humanas o los aspectos de las humanidades que se refieren a las ciencias, pero no el conjunto de las humanidades y de las  ciencias,  ni las tecnologías o la innovación, sino las actividades de desarrollo tecnológico o de innovación.

Adicionalmente, desde los primeros artículos se advierte una clara contradicción entre la plena garantía a la libertad de investigación (Arts. 5 y 8)  y el hecho de que esta actividad quedaría supeditada a una “Agenda de Estado”, regida por un “Consejo de Estado” como órgano rector del Sistema Nacional de HCTI (Art. 39). Aunque el texto especifica que la actividad en humanidades, ciencia, tecnología e innovación será libre y universal, al introducir la “política de Estado” establece una serie de lineamientos, que, si bien son de carácter general, limitarían dicha libertad. Más aún, se especifica que el “Consejo de Estado” sería el encargado de elaborar el “Programa Especial”, estrechamente relacionado con las arriba mencionadas prioridades y que guiaría la “Agenda de Estado” en la materia. Este tipo de programa y de agenda separarían la investigación libre o la libre creación de la que habría de recibir financiamiento oficial, ya que la política científica de Estado que implica obligaciones a cumplir dentro de un plan maestro se contrapone con la libertad y la autonomía de investigación. La investigación científica y humanística es ante todo una labor creativa incompatible con la imposición de reglas estrictas de temas y modelos a seguir.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Precisar el alcance de los conceptos utilizados en el anteproyecto para evitar que se conviertan en obstáculos al avance del conocimiento.
  • Redefinir la materia de la política de estado incluida en el ALGHCTI, acotándola al apoyo a actividades específicas: investigación e innovación, en relación con la ciencia, las humanidades y la tecnología, así como a la provisión de recursos y estímulos para las mismas.
  • Revisar y aclarar   la utilización de términos como humanidades y ciencias;  libertad de  investigación e innovación científica, humanística y tecnológicaapoyo a dichas actividades;  provisión de recursos y estímulos, coordinación, vinculación y participación que tienen significados y alcances distintos en diferentes partes del texto del anteproyecto.
  • Eliminar las diferencias explícitas e implícitas entre ciencia libre y ciencia de “Estado”.
  • Establecer claramente que el financiamiento para todos los tipos de investigación sin importar su naturaleza y alcance, no estará supeditado a ninguna exigencia de política de Estado.

II. Es una propuesta de ley centralista, en la que la representación de las entidades federativas en los órganos del sistema nacional es mínima.

La composición del así llamado “Consejo de Estado” presenta un gran desbalance entre los niveles de gobierno federal y estatal. Mientras participarían con voz y voto todos los secretarios de Estado, por parte de los gobiernos estatales sólo participaría uno o una representante por región del país.

Adicionalmente, las autoridades federales contarían con las atribuciones necesarias para formular, conducir, ejecutar y evaluar la política nacional en materia de humanidades, ciencia, tecnología e innovación. En concreto, esto significa que, aunque el anteproyecto dice prever un importante grado de autonomía y de participación en el diseño de los programas científicos de las distintas entidades federativas, también especifica que éstos “deberán ser congruentes con los principios y objetivos de la política de Estado (art. 19). De esta manera la ley acusa un regreso al centralismo político que, en el pasado de este país, impidió el desarrollo de estados, regiones y núcleos regionales de diálogo, colaboración y planteamiento de iniciativas.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Modificar la composición del “Consejo de Estado” y proponer una integración más balanceada para que haya una participación  equilibrada de las regiones y los niveles de gobierno en las decisiones sobre la política nacional de investigación.
  •  Indicar formas concretas de participación de las entidades federativas en la conformación de la Agenda de Estado.
  •  Establecer un Comité Estratégico Nacional con una representación balanceada de los niveles de gobierno y de sectores interesados en el desarrollo científico y tecnológico.
  • Garantizar que haya Comités de Consulta y Participación en todos los niveles de gobierno, con autonomía de decisión técnica, operativa y administrativa, en los que tengan  reparticipación las instituciones u organizaciones de los sectores social y privado y asegurar que  cada uno de ellos cuente con un financiamiento mixto, necesario para su operación.

III. Es una propuesta de ley que pretende que el CONACYT controle al Sistema Nacional de HCTI en su conjunto.

1. Verticalidad en materia de gobernanza y ausencia de espacios de  participación.

 En materia de gobernanza, la evidencia y los avances del conocimiento sobre la forma de organización de la participación pública subrayan la necesidad de tener espacios realmente autónomos para que las comunidades se expresen libremente. Sin embargo, la estructura propuesta no deja cabida para esos espacios.

El anteproyecto confiere un enorme poder al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (rebautizado en el anteproyecto como (“CONAHCYT”) en cuanto a la composición y la operación del “Consejo de Estado””. De entrada, porque le concede el control de su agenda, ya que el CONACYT asumiría la Coordinación ejecutiva de dicho Consejo, nombraría al/ a la titular de la Secretaría Técnica de dicho Consejo y sería el encargado de coordinar y supervisar sus funciones y su trabajo. Aún más, el modelo de toma de decisiones que se planea, no permitiría la posibilidad de contar con una participación pública autónoma, ya que el CONACYT tendría todo el poder para incidir en la definición de los invitados al “Consejo de Estado”, al “Consejo Técnico”  y al “Consejo de Articulación”, así como a los llamados “Comités Regionales” y otros órganos.

De acuerdo con el anteproyecto (Art. 59) los controles democráticos del CONACYT y de las autoridades responsables de la política de HCTI estarían en manos de un Órgano Consultivo y de  Articulación (OCTyA)  , que a su vez contaría   con un Consejo Técnico  integrado por los premios nacionales (Art. 60 y sigs.) y un  Consejo de Articulación que promovería la expresión de la comunidad para la formulación de propuestas relacionadas con políticas y programas (Art. 62).

El  Consejo de Articulación  aparentemente  ocuparía el lugar que ahora tiene, en  la aún vigente Ley Federal de Ciencia y Tecnología, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico A.C. (FCCyT). Pero, a diferencia de cómo estaba estructurada la relación jurídica y operativa del FCCyT con CONACYT, que era una relación autónoma, ahora se propone que varios de los integrantes del Consejo de Articulación así como su Secretaría Técnica sean nombrados por el Director o Directora del CONACYT  y se elimina la representación de los investigadores. De esta forma, este anteproyecto de ley convierte al CONACYT en juez y parte, con lo que se generarían de manera inevitable sesgos y conflictos de interés que marcarían todo el proceso de su operación, y de la de sus órganos internos de consulta. Cabe mencionar que en ninguno de los órganos mencionados se contempla la representación de los investigadores organizados.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Procurar el balance entre niveles de gobierno, así como la composición de los miembros del “Consejo de Estado” con derecho a voto, incluyendo entre ellos a representantes de la academia y del sector productivo.
  •  Establecer un órgano de consulta y participación con autonomía, y no como un órgano interno de CONACYT, en el que tengan una participación obligatoria el gobierno federal, las entidades federativas   y las instituciones u organizaciones de los sectores social y privado que decidan formar parte del Sistema Nacional de HCTI
  •  Establecer comités semejantes en todos los niveles de gobierno.
  • Asegurar que las diferentes instancias de decisión en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación tomen en cuenta, en todos los casos,  la opinión y el voto de los investigadores de todo el país.
2. Exclusión de otras instancias importantes

La recién aprobada Ley Nacional de Educación Superior habla de que el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación debe articularse y actuar de manera convergente con el Sistema de Educación Superior, pero el anteproyecto ignora por completo a dicho subsistema en el que se encuentran las instituciones de educación superior, las cuales son  responsables por más del 73% de la investigación en el país.

Propuesta de ProCienciaMX:

  • Asegurar la concordancia entre la Ley General de Educación Superior y la Ley Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
3. Control en materia presupuestal y financiera

El proyecto presentado por el CONACYT no establece ninguna propuesta para asegurar el financiamiento estable y suficiente al sector científico. En cambio, establece en su artículo 22 que:

“El presupuesto federal que se destine a investigación humanística y científica, desarrollo tecnológico e innovación se ejercerá preferentemente a través de los programas presupuestarios del ramo 38, con el propósito de consolidar la administración eficaz y eficiente de los recursos públicos. […] “

En otras palabras, se plantea que el presupuesto nacional (federal y estatal) destinado a HCTI se concentre en las manos del CONACYT (Ramo 38) mientras que hoy dicho presupuesto está distribuido en diversas secretarías o dependencias de Estado en las que se desarrolla investigación en HCTI. Por ejemplo, hoy el CONACYT concentra el 29% de dicho presupuesto, mientras que la SEP concentra un 44% del mismo, Salud 8%, Energía 7%, agricultura 5% y las demás dependencias 1% o menos.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Garantizar el financiamiento suficiente y estable a la investigación científica y tecnológica, estableciendo claramente que se mantendrá la especificación plasmada en el segundo transitorio de la ley vigente de Ciencia y Tecnología (1% del PIB para CTI) y   en la Ley General de Educación: al menos 1% del PIB al gasto en educación superior y en investigación en HCTI.
  • Evitar que se concentre en el Ramo 38 todo el presupuesto destinado a HCTI.
  •  Dar voz a los sectores interesados en la discusión del presupuesto anual.
IV. Es una propuesta de ley que omite el concepto de ciencia básica. Minimiza la función de la ciencia como creadora de nuevo conocimiento. No considera la cooperación internacional en materia científica.

Hay una ausencia de la “ciencia básica” en los capítulos del anteproyecto. Esto se debe a que se prioriza a la actividad científica orientada al desarrollo nacional y al bienestar social y, aunque en algunos artículos del inicio se menciona el importante papel de la ciencia para el avance del conocimiento, el articulado posterior se refiere básicamente a ciencia destinada a resolver problemas concretos. La experiencia de la pandemia y de todas las capacidades científicas utilizadas para combatirla, demuestran que es estratégico  que la  comunidad científica tenga la libertad de explorar ciencia básica, fundamental y disruptiva que no necesariamente quede definida por prioridades de administración alguna, pues sólo así se consigue la pluralidad y exploración de escenarios diversos que puedan ser de utilidad en el futuro.

Las limitaciones al desarrollo de la ciencia básica se extienden de manera preocupante al Sistema Nacional de Investigadores (SNI). En el Art. 99 se dice que éste estará formado por humanistas, científicos, tecnólogos e innovadores “que contribuyan al desarrollo de los ejes programáticos y de articulación de la política de Estado, así como al estudio, investigación y resolución de problemáticas nacionales relacionadas con la Agenda de Estado”. Nuevamente, esto parece implicar que aquellos investigadores que lleven a cabo proyectos de ciencia básica o que no desarrollen proyectos que respondan a los temas definidos por la “Agenda del Estado” en HCTI quedarían excluidos del Sistema Nacional de Investigadores, sin importar si cumplen con los méritos de calidad o productividad definidos para acceder a este beneficio.

Por otra parte, el anteproyecto hace énfasis en que dicha Agenda de Estado debería estar permeada en su conjunto por la “equidad epistémica”, es decir, por la equidad entre las diversas formas de producir y organizar el conocimiento que son generadas desde diversos sectores étnicamente diversos de nuestra sociedad nacional (Arts. 5, 10, 42, 66, 74, 99 y 118). No cabe duda de que el “diálogo de saberes” juega un papel importante en el desarrollo de algunas de las temáticas abordadas por la actividad científica y humanística. Sin embargo, al proponer  que dicho diálogo sea transversal , el anteproyecto no toma en cuenta los muy distintos derroteros disciplinarios y temáticos que la actividad científica tiene en el mundo y en nuestro país, los cuales no sólo requieren del desarrollo de ciencia básica y de libertad de investigación sin cortapisas, sino que deben guiarse por un rigor epistemológico —por cierto muy mencionado en el documento— en el que muchas veces no tiene cabida el diálogo entre distintos saberes cultural o étnicamente determinados.

El conocimiento científico es universal y obedece a diferentes ritmos y desarrollos. Sin embargo, a pesar de las repetidas menciones a la pluralidad epistémica, en el anteproyecto hay solamente una referencia que luego no se desarrolla, al establecimiento de convenios, redes y otras formas de cooperación internacional. Es la comunidad internacional – de la que forma parte la nacional – la que hace avanzar el conocimiento científico y la investigación de frontera. Además, es en diálogo con estas voces internacionales como podemos ayudar mejor a nuestro país.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Incluir a la ciencia básica como uno de los rubros centrales de la política científica.
  •  Establecer comités de pares para la evaluación de los diferentes procesos de adjudicación de becas, estímulos y financiamiento a proyectos y garantizar que dichos comités surjan de procesos transparentes y participativos.
  •   Explicitar que el criterio para la adjudicación de los estímulos seguirá estando basado en la calidad y la producción
  •  Eliminar la obligatoriedad de la equidad epistémica. Si en algunas materias y temáticas es necesario tomar en cuenta las aportaciones de distintas comunidades culturales, no se deben olvidar las grandes contribuciones de la ciencia universal. La calidad de los procesos metodológicos, el reconocimiento nacional e internacional de los resultados de investigación y la difusión de los mismos para su aprovechamiento por la sociedad deben seguir siendo los parámetros más importantes de los procesos de evaluación y asignación de presupuestos.
  •  Incluir formas y mecanismos para incentivar la colaboración científica internacional.
V. Es una propuesta de ley que retorna a un enfoque lineal del proceso de innovación.

En el Artículo 111 se señala que: “CONACYT” conducirá y coordinará los Programas Nacionales de Tecnologías Estratégicas de Vanguardia y de Innovación Abierta. Para ello se plantea que se establecerá un Comité Intersectorial coordinado por la o el Director General del “CONACYT”, con la participación de subsecretarios de estado. El Director General convocará invitados del sector académico y privado, los cuales solo tendrán voz. En otras palabras, el gobierno, y específicamente el Director General de “CONACYT” tendría un poder de decisión clave en la selección de las tecnologías estratégicas. Este enfoque lineal de la política de Ciencia, Tecnología e Innovación se abandonó en el mundo desde 1970. Además, nuevamente se confunde el nivel federal con el nacional, y no hay participación de los gobiernos de las entidades federativas.

Asimismo, la “política de Estado” no incluye una política de innovación moderna. En el Art. 102 se establece que el Gobierno Federal fomentará que el sector privado realice actividades directamente vinculadas con la investigación humanística y científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en el país, y para ello se establecerán estímulos fiscales y otros apoyos, pero “CONACYT” determinará los aspectos científicos, tecnológicos y de pertinencia social que deberán satisfacer las personas o proyectos para ser beneficiarios del estímulo. Adicionalmente, solo se reconoce explícitamente a la innovación social, sin proporcionar una definición de la misma.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Incorporar a la academia y al sector privado con voz y voto en el “Comité Intersectorial”.
  •  Ampliar el fomento a la innovación y no restringirlo a áreas, procesos o productos relacionados exclusivamente con la Agenda de Estado: la innovación requiere de un apoyo que permita la emergencia de nuevas oportunidades que contribuyan al crecimiento y el bienestar social.
VI. Es una propuesta de ley que limita la autonomía de gestión y la autonomía presupuestal de los centros de investigación.

El anteproyecto establece que el Sistema Nacional de Centros Públicos de Investigación (CPI’s) —que incluye centros coordinados por dependencias federales y centros locales— estará coordinado por el “CONACYT”. De ser así, la libertad de investigación y la formulación de convenios de colaboración relacionados con estos centros, celebrados por el Consejo Nacional con las dependencias federales o con las autoridades responsables de atender la política local en la materia, y demás funciones, estarían supeditadas a la “agenda del Estado”, es decir al Programa Especial al que se hace referencia en la primera sección del anteproyecto.

De hecho, no se plantea que los CPI’s tengan autonomía de decisión sobre el tipo de investigación que desarrollan, ya que en el Artículo 73 se especifica que estos centros quedarían “alineados” con la “política de Estado”. Se establece, por ejemplo, que los Centros Públicos de Investigación (CPI’s) deberán aportar al mejoramiento de las condiciones de vida en las regiones donde se ubiquen sus sedes. Como el término ciencia básica está ausente en la propuesta, eso significa que si la finalidad principal de un CPI es hacer ciencia básica o si su área de especialización no está directamente relacionada con las condiciones de vida de su región (si se dedica por ejemplo a la astronomía o a la filosofía) ese CPI de todas formas deberá reorientar sus tareas para adaptarlas a las necesidades de su localidad.

 El anteproyecto conserva la falta de certeza legal y jurídica acerca del estatus laboral y las funciones de los investigadores adscritos a los CPIs. Actualmente la SHCP los considera personal operativo especializado sin nivel de jefatura o dirección, y la Secretaría de Función Pública los homologa a Jefaturas o Direcciones, y las referencias que hace a la declaración patrimonial y de intereses del personal científico y tecnológico de los CPI’s (Art. 78) siguen sin dejar claro cuál es el estatus administrativo o laboral que tiene este personal.

Por otra parte, el anteproyecto prevé que el personal adscrito a los Centros Públicos podrá participar de los ingresos asociados con recursos autogenerados y de las regalías que resulten de aplicar o explotar derechos de propiedad intelectual, siempre que surjan de proyectos realizados en los Centros Públicos (Art. 79). Sin embargo, también plantea que el Consejo Nacional determinaría los criterios y los porcentajes conforme a los cuales este personal podría participar de dichos ingresos y el periodo determinado en el que podrá hacerlo. Con ello quedaría vulnerada la “autonomía de gestión y presupuesto” propuestos en el Art. 80 del anteproyecto.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Asegurar la libertad de investigación para los investigadores de los CPI’s.
  •  Garantizar la autonomía presupuestal y de gestión de los CPI’s.
  •  Establecer el estatus académico de los investigadores de los CPI’s e impedir que se les homologue en términos administrativos y fiscales con funcionarios de la administración federal.
VII. Es una propuesta de ley que no contiene una perspectiva de género.

Propuestas de ProCienciaMX:

  • Incorporar la perspectiva de género a lo largo del texto del ALGHCTI.
  • Exigir la paridad de género en todas las comisiones posibles y órganos de gobierno establecidos en el Sistema Nacional de HCTI, tal y como lo señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La red ProCienciaMx hace un atento llamado a la comunidad científica para revisar con cuidado el proyecto que presentó CONACyT, especialmente para solicitar que se abra un amplio debate sobre el contenido de esta ley y se construyan los consensos necesarios para el óptimo desarrollo del sistema de ciencia, tecnología e innovación. ProCienciaMX está abierto al diálogo para contribuir a una Ley general de CTI más participativa.

Se trata de una ley de importancia para todo el país, que debe: a) garantizar que todos sus ciudadanos tengan derecho a gozar de los beneficios de la ciencia, b) organizar el sistema, su gobernanza y sus mecanismos de financiamiento, y c) distribuir las competencias y obligaciones entre la federación, los estados y los municipios e identificar las concurrentes.

El contenido de esta ley determinará el futuro de la ciencia mexicana, marcando la conformación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, y sentando las bases para la construcción de políticas públicas en la materia.

Atentamente,
Red ProCienciaMx

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